FMI: "nubarrones en el horizonte"

Después de 22 años de operaciones en Managua, el Fondo Monetario Internacional cerrará su oficina la próxima semana. La buena noticia para el país es que desde hace tres años ya no se requiere un programa de estabilización económica con el FMI, y que a partir de ahora —el “doctor”, como le llamó una vez un asesor presidencial — le brindará asistencia técnica al “paciente” desde Washington, como ocurre con la mayoría de países latinoamericanos.

En efecto, el Fondo sigue monitoreando de cerca la economía nacional y el último informe de su directorio publicado en enero de ese año contiene las recomendaciones de su staff sobre los desafíos que enfrenta la economía nacional en los próximos años. Y aunque la economía proyecta un buen desempeño, el representante saliente del FMI, Juan F. Zalduendo, advierte que hay algunos “nubarrones en el horizonte” y que la situación “posiblemente no sea tan favorable como ha sido hasta ahora”. Se refiere a la incertidumbre derivada de factores externos, que van desde la ya marcada reducción de la cooperación venezolana, hasta el bajo dinamismo de la economía norteamericana, y los precios de nuestros productos de exportación.

El Fondo recomienda al gobierno prepararse para esas eventualidades, y sobre todo "ahorrar, reducir las exoneraciones fiscales, focalizar el gasto del subsidio eléctrico", atender el grave déficit de las finanzas del INSS y enfrentar los grandes desafíos de productividad y competitividad.

Todas estas son tareas difíciles pero ineludibles, que requieren encarar complejos dilemas políticos en el ¨mediano plazo¨, coincidiendo con lo que será la mitad del tercer período consecutivo de gobierno del comandante Daniel Ortega, quien tiene despejado el camino a una reelección, pero sin observación electoral, sin competencia opositora, y sin legitimidad.

Al término de su misión, después de haber trabajado tres años y cuatro meses en la oficina del Fondo ubicada en las instalaciones del Banco Central, el Dr. Zalduendo respondió a las preguntas de Confidencial y Esta Semana, sobre el panorama económico del país.

Las proyecciones del FMI sobre la economía nicaragüense indican que mantendrá un crecimiento en torno al 4% en los próximos cinco años, pero al mismo tiempo hablan de factores de riesgo a mediano plazo. ¿Cuáles son las principales tensiones y los riesgos que demandan mayor atención?

La economía nicaragüense ha tenido un crecimiento relativamente alto, en comparación a los demás países de la región los últimos cinco años, promediando un poco más del 5% cada año.  La inflación se ha mantenido estable, y en gran medida eso ha sido resultado de factores externos que han sido benévolos: ha habido buenos precios para los productos de exportación de Nicaragua; a excepción del último invierno,  el clima ha sido relativamente bueno; la economía americana que es uno de los socios comerciales más importantes, también ha tenido un dinamismo mejor que el de otras economías avanzadas; y además, el apoyo de la cooperación venezolana ha permitido respaldar el desarrollo de ciertos proyectos y también asegurar la electricidad que es una de las características de los últimos ocho años.

Ha habido un buen desempeño, pero de la misma manera, esos nubarrones que hay en el horizonte tienen más que ver con factores externos.

El informe advierte sobre la reducción de los flujos de la cooperación venezolana que ya está ocurriendo. En algunos años llegó a representar más de quinientos millones de dólares anuales, el año pasado fueron unos trescientos ¿Qué implicaciones tiene esto en el futuro para el presupuesto de la república?

Creo que algunos de estos riesgos que estamos hablando, sobre el tema del presupuesto, tienen claramente que ver con este financiamiento de Venezuela. Sí, se ha reducido, pero también hay que reconocer que al caer los precios del petróleo la cuenta petrolera es más pequeña también, y esto trae otros beneficios para los consumidores nicaragüenses.

A corto plazo, si hay algunos de los proyectos que se financiaban con la cooperación, si se incorporan al presupuesto, (hay que ver) cómo es que ello se hace,  y si se hace, cómo se financia. Por eso nosotros recomendamos empezar a crear espacios fiscales en el presupuesto a partir de 2017 de aproximadamente un punto del PIB; lo que permitiría enfrentar estos riesgos, de caída en el financiamiento y la necesidad de tener algunos proyectos en el presupuesto de la nación; así como enfrentar otros riesgos que puede enfrentar la economía nicaragüense, por los factores externos que te mencionaba antes.

La otra cara de la cooperación venezolana es el incremento de la llamada deuda privada con Venezuela, que ahora pasó, según dice el informe del Fondo Monetario, de Caruna a Albanisa. ¿Qué peso tiene esa deuda en relación a los flujos de cooperación, porque el pago de la deuda se supone que está incrementando?

Efectivamente, la deuda de Nicaragua como país con Venezuela se ha incrementado de manera sustancial, en estos momentos es aproximadamente de 25 puntos del PIB. Es una deuda privada que tiene que seguir siendo monitoreada de manera cercana.

Además, en el contexto del informe del artículo cuatro, una de las conversaciones que tenemos con autoridades es sobre las políticas respecto de las garantías sobre la deuda privada, y la política de las autoridades es no extender garantías sobre esta deuda. Eso es algo que nosotros mencionamos en la sección del informe,  que se explaya en la visión de las autoridades sobre el informe del artículo cuatro, y además nosotros creemos que es la política apropiada.

En Venezuela esa deuda el Banco Central la adquirió de PDVSA. ¿La está cobrando el Banco Central de Venezuela? ¿ALBANISA le está pagando?

Hay un servicio a hacer y dentro de las tratativas de acuerdos que hay entre ALBANISA y el servicio de su deuda,  es algo que sigue haciéndose dentro de los términos originales, aunque tal vez con modificaciones, nosotros no entramos a ese nivel de detalle porque son deudas privadas. Es un acuerdo entre dos entidades venezolanas

¿Pero hay alguna vinculación que esto podría tener con el sector público?

No es algo que nosotros tengamos conocimiento, por lo menos.

El informe del FMI dice que las finanzas del Instituto nicaragüense de Seguridad Social no mejoraron sustancialmente después de la reforma del 2014. ¿Cuáles son las proyecciones del INSS a largo plazo? ¿Qué le preocupa en la evaluación que hace Fondo Monetario?

Efectivamente, a principios de 2014 se introdujeron reformas al INSS que permiten tener una situación financiera hoy mejor, que si esas reformas no se hubieran introducido. Lo que ocurre es que después de la introducción también hubo aumentos en algunos gastos que no se habían planeado: gastos de capital, gastos administrativos, el componente de gastos de salud del INSS también ha tenido incrementos sustanciales, y además se introdujo la pensión reducida.  Todos estos gastos no previstos hacen que la situación de mejora que se esperaba no se ha materializado al grado que uno hubiera querido, por eso nosotros lo resaltamos como una fuente de preocupación a mediano plazo.

Creemos que los déficits del INSS continuarán a niveles más bajos que sin la reforma del 2014, pero que eso implicará una reducción de los ahorros del INSS, y ya a mediados de la próxima década habría inconvenientes más importantes. Por eso es que recomendamos empezar a evaluar cuáles son las alternativas de reformas que se podrían considerar.

Creo que las autoridades comparten la preocupación, quieren ver qué tipo de mejoras hay en los ingresos y en el control de gastos en años venideros, y si es necesario se tendrán que tomar medidas adicionales.

¿Pero hay una proyección del riesgo sobre la sostenibilidad de las finanzas del INSS?

Los déficits continúan a niveles más bajos pero aumentando gradualmente,  y el fondo del INSS estaría agotado a mediados de los 2020. En la década de 2020, 2024-25.

El Fondo ha planteado la necesidad de reducir las exoneraciones fiscales, precisamente para disponer de mayores recursos que le permitan al gobierno lidiar con estas tensiones fiscales. ¿A cuánto ascienden las exoneraciones? ¿Y qué es lo que ha propuesto el Fondo Monetario?

Los gastos tributarios en Nicaragua son aproximadamente siete puntos del PIB, lo cual es alto, incluso en comparación al resto de la región centroamericana; pero creo que también hay que resaltar aspectos positivos de la recaudación impositiva nicaragüense. Nicaragua tiene uno de las recaudaciones impositivas más altas de la región centroamericana.

¿Quince por ciento del PIB?

Así es. Entonces esto genera cierta ineficiencia que se puede mejorar a través de reducir esas exoneraciones, y como las tasas de imposición son elevadas, una de las tantas consideraciones que creemos que tienen que pensar las autoridades y la sociedad nicaragüense  es la posibilidad de bajar las tasas, y a su vez, reducir las exoneraciones como una manera de lograr niveles de ingreso y recaudación más elevados, pero a su vez, eliminar las exoneraciones que en alguna medida distorsionan la asignación de recursos en la economía.

Según la ley, el Ministro de Hacienda debería brindar un informe anual a la Asamblea Nacional para dar a conocer cuál es el rendimiento, el impacto que tienen las exoneraciones; por otro lado,  el sector privado se resiste a que se eliminen las exoneraciones. ¿Qué responde el gobierno a la preocupación que ustedes han planteado sobre este tema?

Nosotros hemos provisto asistencia técnica en temas de política tributaria a lo largo de los años, incluso recientemente, en diciembre de 2014, una misión estuvo acá para evaluar cómo introducir cambios al sistema impositivo. En parte se requiere volver a algunas de las cosas que se pospusieron de la ley de concertación tributaria, pero también se requiere pensar en modificaciones al diseño original, y esas son algunas de las recomendaciones que se han dado a las autoridades, y eso es un proceso de diálogo que continúa.

¿Pero, haría falta transparentar las exoneraciones, indicar realmente cuál ha sido su rendimiento, o el impacto que han tenido para decidir  qué se elimina y qué tiene mérito de mantenerse?

Efectivamente, es buena política mostrar en qué se va ese gasto tributario, y eso va a ser uno de los factores que va a entrar a discusión de cómo se diseñan estos cambios. Creo que eso va a ser algo que va a haber que ver en el transcurso de los próximos dos años, cómo se hacen las modificaciones para,  efectivamente,  reducir las exoneraciones impositivas.

[destacado titulo="Vienen vientos externos menos favorables"]

*La recomendación principal del FMI es ahorrar, reducir las exoneraciones, focalizar el subsidio eléctrico

En cuanto a otros factores del entorno internacional, Estados Unidos y los precios de los productos internacionales ¿qué indican para los próximos años?

Indican que la situación posiblemente no sea tan favorable como lo ha sido hasta ahora, y por lo tanto habrá que ver cómo eso impacta. De las economías avanzadas,  la que tiene más dinamismo es los Estados Unidos, pero incluso en los Estados Unidos, uno de los últimos informes del Fondo Monetario habla de que todas las economías avanzadas han estado creciendo a tasas muy bajas por demasiado tiempo, y esa realidad continúa hoy con gran incertidumbre y hay,  además,  eventos inesperados, como fue recientemente la decisión del Reino Unido de salirse de la Comunidad Europea, lo cual podría también tener impactos que todavía se están evaluando para ver qué puede ocurrir con la economía.  En adición, como los precios agropecuarios y de minería dependen mucho de qué pasa también en la economía china, eso también es otro desafío que enfrenta la economía global.

¿La recomendación principal es que Nicaragua debe de fortalecer su posición fiscal para enfrentar esas y otras eventualidades?

Efectivamente, el mensaje más importante del informe es la importancia de fortalecer el marco de políticas y eso requiere, en nuestro punto de vista, empezar a crear espacios fiscales para enfrentar estos desafíos que puedan aparecer en el mediano plazo.

¿En términos prácticos, eso significa austeridad, control del gasto, menos gasto del gobierno?

Lo que hemos recomendado es ahorrar por el lado del gasto, a través de focalizar los subsidios eléctricos. Hoy prácticamente más del 70% de los subsidios eléctricos van al grupo de consumo entre 100 y 150 kilovatios, entonces no es  necesariamente los sectores más pobres de la población, entonces esa sería un área a considerar, no necesariamente hay que eliminar los subsidios eléctricos, es más un tema de focalizarlos. Y en términos de ingreso, creemos que hay amplio lugar para tratar de reducir el costo de las exoneraciones impositivas y seguir haciéndolo de una manera que también lo haga atractivo, que es a través de considerar un balanceo entre mayor ingreso a través de reducción de exoneraciones, y a su vez reducción de algunas tasas de imposición.

¿Para Nicaragua es buena noticia que el Fondo cierre su oficina en Managua?

Yo creo que sí. Nuestra política como institución es que no tenemos muchas oficinas en el mundo, de hecho en América Latina y el Caribe tendremos solo seis oficinas, una vez que hayamos cerrado Nicaragua, lo cual te demuestra que nuestra manera de operar es una manera en la cual estamos muy acostumbrados a venir, ya sea con asistencias técnicas o con equipos que evalúan la economía, lo hacemos así en todos los países miembros, más de 180, y tenemos un par de docenas de oficinas en el mundo.[/destacado]

[destacado titulo="El canal, la educación y la informalidad"]

*A mediano plazo, el crecimiento depende de las mejoras en la productividad y competitividad externa

Entre los factores que podrían acelerar el crecimiento de la economía, ese 4.5% el  gobierno ha insistido en la importancia que tienen los mega proyectos, encabezados por el canal interoceánico, que según el calendario original debería empezar a funcionar en el 2020. ¿En las proyecciones que hace el FMI de mediano plazo, se incluye algún impacto de ese proyecto canalero?

Nosotros no incluimos ese proyecto en nuestras proyecciones, tampoco lo incluyen las autoridades en las proyecciones de mediano plazo, y ellos lo han manifestado en varias oportunidades. A mediano plazo el crecimiento de Nicaragua depende también de los logros que se hagan en mejorar la productividad, en mejorar su competitividad externa, y ahí sí creo que hay una agenda rica para considerar.

En relación al tema de la productividad, el informe hace mucho énfasis en el déficit de educación y la baja calificación de la fuerza de trabajo en Nicaragua, como uno de los principales obstáculos que habría que superar. ¿Este es un asunto del porcentaje de inversión del presupuesto en educación, o de la calidad del sistema educativo?

A nivel de la importancia de mejorar la competitividad de Nicaragua hay varios factores a tener en cuenta, algunos tienen características de políticas sectoriales, cómo se hace, por ejemplo, para mejorar los rendimientos en la producción de leche por cabeza de ganado; y otros tienen más que ver con políticas transversales como el tema de educación.

Nicaragua tiene que replantearse en algún momento cómo se asignan los recursos de educación, una de las deficiencias es mantener a los chicos en la escuela primaria, ha habido mucha mejora en ese aspecto en la última década, la tasa de enrolamiento es elevada, pero la tasa de finalización es baja en comparación al resto de Centroamérica, pero ha mejorado mucho en comparación a lo que era a fines de la década del 2000, con lo cual creo que se está yendo en la senda correcta. Pero habría que pensar también cómo se asignan el resto de los recursos educativos y que tienen mucho que ver con, lo que nosotros en inglés llamamos, earmarking presupuestario, que es cuando se asignan recursos a un sector educativo en vez de considerar el sistema educativo como un todo. Y ese es un desafío que creo que la sociedad nicaragüense eventualmente va a tener que enfrentar.

Todo mundo coincide en el diagnóstico de que la informalidad de la economía es uno de los grandes problemas a superar. La pregunta es si hay consenso sobre lo que se tiene que hacer.  ¿Qué recomienda en particular el Fondo Monetario sobre la informalidad?

El tema de la informalidad es complicado en gran parte de América Latina y el Caribe. Efectivamente, Nicaragua está con niveles de informalidad extremadamente elevados y eso también implica que los empleos no son de buena calidad, y por lo tanto hay  un desafío importante en tratar de resolver esto a través de políticas transversales;  hay que ver por ejemplo como se modifica el sistema impositivo para estimular que se registren las empresas más de manera formal;  tiene que ver también con el sistema de seguridad social, si uno aumenta en demasía las contribuciones sociales, eso es un incentivo para no registrarse en la formalidad.

Entonces, son temas en que Nicaragua no está sola en América Latina con este desafío, pero claramente es una agenda para trabajar.[/destacado]

[destacado titulo="Las estadísticas del BCN y la estabilidad"]

* No hay un programa hoy en Nicaragua, porque no hay una necesidad de financiamiento clara

El atraso en la publicación de algunas estadísticas del Banco Central  y también los desequilibrios que produjeron en varios indicadores cuando se realizaron algunos ajustes metodológicos, generó una controversia sobre la confiabilidad de las estadísticas. ¿Está resuelto este problema de confianza, de transparencia, de pertinencia, o aún hay tareas pendientes?

Yo no lo llamaría un problema de confianza. Lo que creo es que el fortalecimiento del marco estadístico es algo que requiere esfuerzo contínuo, y sí queda una agenda grande todavía para desarrollar, y la agenda no se va a acabar nunca porque el tema de estadísticas requiere ir adaptándose a los cambios estructurales de la economía.

El caso concreto del año pasado es un ejemplo. Durante  muchos años hubo una discrepancia enorme entre las cuentas nacionales y las cuentas externas de la balanza de pagos, y lo que se hizo primero fue justamente aplicar la metodología de las cuentas nacionales a la balanza de pagos, que era la que estaba utilizando una metodología más anticuada.  Eso  llevó a cambios que también fueron un poco inesperados a raíz del cambio en el directorio de empresas de zona franca, porque la manera en que se calcula el valor agregado, dependiendo del tipo de empresa cambia, y eso es resultado de la calidad de las estadísticas de base, del tipo de encuesta que se hacen,  y se va aprendiendo cuando se identifican los problemas qué tipo de cambios adicionales tiene que haber en esas encuestas.

Algunos ex ministros que tuvieron un rol importante en el área económica aseguran que los organismos multilaterales: Banco Mundial, BID, incluido el Fondo Monetario, han tenido una actitud bastante complaciente con el gobierno del comandante Ortega, mientras que a gobiernos anteriores se les impuso una serie de condicionalidades bastante duras. Otros dicen que este gobierno ha sido un buen alumno del Fondo Monetario. ¿Qué hay de verdad en esas dos afirmaciones?

Me gustaría explicar cómo nosotros evaluamos la relación nuestra con Nicaragua, como país. Cuando yo hablo con las autoridades gubernamentales, así como cuando hablo con autoridades de gobiernos anteriores, y miembros de la sociedad nicaragüense que no han estado en el gobierno, lo que veo es que hay una aceptación de la importancia de la estabilidad macroeconómica para mantener un potencial de crecimiento en el país. Y eso creo que es bueno. Hay que darle crédito a sucesivos gobiernos, de hecho creo que uno de los logros más importantes de Nicaragua de las últimas dos décadas, ha sido completar de manera exitosa el proceso HIPIC para países altamente endeudados, y eso requirió empezar a construir un andamiaje de manejo de políticas fiscales que ha sido exitoso, que es meritorio de varios gobiernos anteriores, el gobierno actual, y que además es un proceso que continúa incluso con las reformas impositivas: la ley de equidad fiscal, la ley de concertación tributaria y todos estos cambios adicionales, así que creo que hay que resaltar que es un proceso en el cual muchos gobiernos han tenido que ver.

Respecto a la pregunta de nuestro rol,  el Fondo Monetario como mandato tiene  la estabilidad macroeconómica como el objetivo principal. No hay un programa hoy en Nicaragua porque no hay una necesidad de financiamiento clara, eso es lo que determina si nosotros tenemos o no programa, y en ese sentido somos distintos a otras instituciones financieras en las cuales existe siempre algún proyecto,  de una índole u otra; mientras que el caso del Fondo Monetario es distinto, no tenemos programa pero acompañamos a los países miembros de otras maneras.[/destacado]