Diálogo con “democracia y rendición de cuentas”

Más allá de la estabilidad macroeconómica y la tasa promedio de crecimiento de 4.5% que ha mantenido Nicaragua en los últimos años, el diagnóstico del profesor Dani Rodrik corrobora un panorama sombrío a largo plazo, si no se produce un cambio estructural: nuestra matriz exportadora sigue dependiendo de productos primarios y la economía nacional padece de bajísimos niveles de productividad y competitividad.

Invitado por la Fundación nicaragüense para el Desarrollo Económico y Social (Funides), a un encuentro con empresarios nacionales el viernes pasado, Rodrik analizó los desafíos de la transformación estructural de Nicaragua ante la globalización. Autor de una decena de libros sobre economía internacional entre ellos “La paradoja de la globalización: democracia y el futuro de la economía mundial”, el influyente profesor de economía política internacional en la Escuela de Gobierno John Kennedy de la Universidad de Harvard, expuso los fundamentos de la “política industrial” que le ha permitido a otros países transitar hacia economías modernas, que basan su crecimiento en la productividad. Sin ofrecer recetas específicas, Rodrik abogó por la colaboración estratégica entre el sector público y el sector privado, “en democracia y con rendición de cuentas”, para evitar el “amiguismo y la corrupción”.

En la conferencia que brindó en Funides, usted describió el enorme rezago de la economía nicaragüense en cuanto a productividad y competitividad. Pero parece que éste no es un fenómeno exclusivo nuestro, sino un mal generalizado. ¿Por qué?

A como dices, esto es principalmente un problema latinoamericano. Lo que sucede es que, por un lado, economías como la nicaraguense pueden producir empresas relativamente productivas y modernas. Pero esas empresas permanecen relativamente pequeñas y la mayoría de la economía es bastante improductiva. Entonces, el reto es hacer que crezca en tamaño la parte moderna de la economía, en la medida en que más gente se mueva de lo tradicional a lo moderno.

Usted dijo que Perú es el uno de los pocos países de América Latina en que el crecimiento se ha basado en incrementos en productividad,  aunque paradójicamente los últimos gobiernos peruanos han terminado con índices muy bajos de popularidad. ¿Qué ha hecho bien Perú y que le queda por hacer? 

Creo que Perú ha sido relativamente exitoso en el contexto latinoamericano, diversificándose con nuevos productos, especialmente en la agroindustria y los productos no tradicionales. Pero, frecuentemente hay una desconexión entre la política y la economía. A largo plazo se conectan, pero en períodos más cortos pueden moverse en direcciones diferentes.

Pero, ¿qué le ha permitido a Perú ser más exitoso que otros países en términos de productividad?

Perú tiene mejor diálogo con el sector privado. Creo que el gobierno ha sido muy abierto hacia el sector privado. Y creo que ha usado algo de la bonanza de “commodities” para diversificar la economía con nuevos productos. Y creo que ese es el tipo de cosas que Nicaragua debe hacer: alejarse de su especialización tradicional, encontrar maneras de atraer nuevas compañías que diversificarán su economía.

Las políticas del consenso de Washington que a inicios de los noventa abogaban por las reformas de mercado como una panacea, no han producido los resultados esperados, pero tampoco ha funcionado el intervencionismo estatal. Ahora usted aboga por una suerte de nueva “política industrial” para fomentar la productividad, basada en otro tipo de relación entre lo público y lo privado, pero dice que no hay recetas únicas. ¿Existen algunas claves para explicar que es lo que funciona mejor?

Cada moda en economía política tiene una especie de núcleo que es válido, pero después se convierte en un fetiche. La vieja visión de economía política, que concedía un gran papel al estado tenía un punto válido en su centro, que es la idea de que los mercados, por sí mismos, no producen necesariamente las transformaciones que necesitas. Pero fue excesivamente optimista sobre lo que el estado podía lograr a través de inversión pública, proteccionismo y subsidios. Después, llegamos al consenso de Washington, y una vez más, tiene un núcleo muy válido: necesitas regímenes amistosos para los mercados y los negocios. Necesitas que el gobierno establezca y mantenga estabilidad macroeconómica. Esto también se convirtió en un fetiche, con la idea de que el mercado se encargará de todo y el gobierno solo debe proveer las bases. Yo creo que, no es que el péndulo esté oscilando para el otro lado, sino que estamos llegando a una síntesis que nos va a llevar adelante. Entendemos que tanto el estado como el mercado tienen un papel que jugar.

Democracia y rendición de cuentas

*Darle voz y participación a la gente en el proceso político es parte del desarrollo

Hablemos de las reglas básicas que hacen que esta relación entre el sector privado y el Estado funciones apropiadamente.¿Cómo se puede evitar que los intereses de la colectividad y las instituciones públicas, sean capturados por los grandes consorcios económicos nacionales e internacionales?

Hay tres elementos claves en esto. El primero, mantener un diálogo abierto entre el Estado y los empresarios, mirando hacia adelante. El diálogo siempre debe preguntar dónde están las nuevas oportunidades de mercado, dónde están las limitaciones, que puede hacer el gobierno para encontrar soluciones a los problemas que encaran los nuevos negocios. El segundo es que la relación siempre debe tener un elemento de disciplina. Los negocios no pueden estar siempre pidiendo al Estado limosnas, subsidios o protecciones. En compensación por cualquier ayuda que el Estado brinda, deben poder acometer compromisos en términos de capacidades, empleos, exportaciones. El gobierno debe poder monitorear lo que el sector privado está haciendo en reciprocidad. Y creo que el tercer principio, muy importante para mí, es la democracia. Todo este proceso debe someterse a rendición de cuentas hacia el público más amplio. Debe ser transparente, para no degenerar en amiguismo y corrupción.

Cuando habla de rendición de cuentas, usted no la circunscribe a la esfera pública, sino que la aplica también al sector privado. ¿Cómo se puede fiscalizar tanto al estado como al sector privado? ¿Cómo podemos hacer que ambos respondan?

En democracias funcionales tenemos medios independientes, organizaciones de la sociedad civil, y por supuesto, el electorado en general, y el congreso que examina lo que hace el Ejecutivo. Los detalles específicos de la rendición de cuentas difieren en sistemas políticos diferentes, pero creo que una de las ventajas de esta región es que democracia se ha convertido en un objetivo importante. Y eso es muy diferente en Asia del Este, donde los gobiernos no prestan necesariamente atención a la rendición de cuentas y la transparencia. De cierta forma, hace que la tarea sea más difícil aquí, pero también hace que sea un objetivo mucho más importante, como parte de este diálogo estratégico.

En Nicaragua, por ejemplo, existe una alianza público-privada para abordar los temas económicos, pero la política y las instituciones, se manejan como un monopolio bajo el control autoritario del Presidente. Los poderes del estado no tienen autonomía ni contrapesos, no hay Estado de Derecho ni rendición de cuentas, y ahora la oposición ha sido ilegalizada y tampoco hay elecciones libres, transparentes y competitivas. ¿Debería esto preocuparle al sector privado, o se puede separar permanentemente la economía de la política democrática?

Ciertamente, existen ejemplos de países que han experimentado rápido crecimiento  económico bajo regímenes autoritarios. Así que no creo que el lazo entre régimen político y desempeño económico sea muy estrecho. Sin embargo, cuando pensamos que se trata el desarrollo, no se refiere solo a la economía. No es solo sobre crecimiento económico. Mucho del desarrollo depende de darle voz a la gente, y también enriquecer a la gente en términos sociales. Darles participación en el proceso político. Y que sus gobernantes les rindan cuentas. Así creo que esos factores políticos que mencionas son una parte integral del desarrollo, pero no del desarrollo económico per se. Sí creo que son muy importantes, pero no quisiera construir un argumento sobre el imperio de la ley, la separación de poderes o la democracia liberal solo sobre argumentos económicos. Quiero hacer un argumento a favor de eso sobre la base de una concepción más completa del desarrollo, que también incluye el desarrollo de la política.

China, por ejemplo, tiene un sistema político cerrado y una estrategia económica exitosa, en base a la utilización de grandes recursos, pero no pareciera que esto pueda replicarse en economías más pequeñas. ¿Qué nos dice la historia sobre la sostenibilidad de este tipo de regímenes?

Hay muy pocos gobiernos no democráticos que han producido crecimiento económico sostenido. Y creo que la naturaleza autoritaria del régimen chino eventualmente estrangulará el crecimiento económico. Probablemente ahora es un obstáculo muy importante para el desarrollo económico futuro de China. Me gusta comparar la India con China. India es una democracia. Ya pasó por esa transformación política. Nadie dice que en la India la democracia funcione bien, pero es una democracia. En comparación a la India, China enfrentará un futuro mucho más difícil, precisamente porque aún encara esa transformación política hacia una democracia multi-partidista. Tendrá que pasar por esa transición en algún momento. Es un asunto de largo plazo, con respecto a costos económicos. Una cosa que sí sabemos, es que estadísticamente, los países autoritarios no necesariamente crecen a tasas mas bajas que los regímenes democráticos, pero producen mucha más inestabilidad. En otras palabras, si buscas crisis económicas, volatilidad, discordia social, los regímenes autoritarios tienden a estar llenos de esas cosas. Las democracias no siempre producen el crecimiento económico más veloz, pero sí lo suficiente como para desactivar las crisis económicas, tienden a producir mejores resultados sociales y más igualitarios.

¿Quiénes son los actores de estos procesos de desarrollo? Hemos hablado como si esto fuera un tango entre solo dos, el gobierno y el sector privado. ¿Qué importancia tiene el debate público para discutir las políticas económicas?

Creo que como asunto de práctica, probablemente los actores más importantes son el gobierno y las empresas. Porque el gobierno impone las reglas bajo las cuales las empresas operan; y las empresas tienen los recursos para invertir. Pero como decía antes, la participación y el diálogo de ellos debe enmarcarse en un contexto de rendición de cuentas y transparencia; y eso es porque al final del día, nos importa la sociedad como un todo. Creo que una de las cosas extremadamente más importantes, son las organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicación independientes, la oposición política, y el poder judicial independiente. Esas son partes integrales de una democracia, y ambos factores, rendición de cuenta y transparencia, las promueven. Y al mismo tiempo, hacen uso de esos mecanismos para asegurar que el proceso no es amiguismo entre gobernantes y empresarios.

Pero también hay un sector dentro del empresariado que tiene una aversión a factores que podrían conducir a la inestabilidad, y pareciera que se sienten más cómodos con una especie de estabilidad autoritaria.

Debo decir que no he estado en Managua por mucho tiempo, pero cuando hablo con empresarios aquí, me impresiona cómo dicen que la democracia es importante. Creo que hay un sentido muy agudo de la historia de Nicaragua, de lo que el país ha atravesado en la dictadura.

¿Esas han sido conversaciones privadas?

Sí, conversaciones privadas. Creo que cada empresario que he conocido ha enfatizado, en términos muy vehementes, la importancia del imperio de la ley, la competencia política y la democracia abierta. No solo para que los derechos de propiedad sean protegidos, sino para los fundamentos más amplios de democracia, que exista un ambiente de libre debate y libertad de expresión. En algunos países, lo que has comentado  es absolutamente cierto. Creo que encontrarás muchos empresarios en el este de Asia, diciendo que, comparando China y la India, “en la India hay leyes, en China hay reglas”. En cuanto al imperio de la ley, ¿prefieren tener algo de estabilidad, o una ley? Ellos prefieren un régimen autoritario. Pero no he encontrado eso aquí.

La nueva ¨política industrial¨

*Enfocarse en procesos, sin regalar incentivos o escoger ganadores 

En esta dinámica de relaciones entre el sector privado y público, usted habló sobre la importancia de destrabar los cuellos de botella, atraer inversiones, promover la innovación ¿Es esto un reto gerencial y tecnocrático, o también un asunto político?

Creo que es ambas cosas. Hay un elemento tecnocrático en esto. Tenés que utilizar el conocimiento que existe. Tenés que utilizar las herramientas de la  economía, evaluar los proyectos. Pero la política está también ahí. Necesitas liderazgo por parte del gobierno y sus representantes que se apropien de esto. Como el ministro de educación, o el director del Banco Central, a cargo de la estabilidad de precios, necesitas un paladín político de la transformación económica confiable, que vea esto como su misión, y que a su vez, tendrá que rendir cuentas hasta el extremo en que él o ella tenga éxito. Y articular ese diálogo, e involucrarse en el diálogo, y motivar a la burocracia a participar en éste, desde los niveles más bajos del gobierno hasta las áreas más amplias de la sociedad.  Entonces, este es también un proceso político.

Uno de los enfoques que propone en su trabajo es que las políticas industriales deben ser orientadas al proceso, y no exclusivamente al resultado. ¿Cuál es la diferencia?

La forma tradicional en la cual los gobiernos pensaban sobre cómo usar las políticas industriales es que ellos decían, “muy bien, entendemos que los negocios necesitan algo de inducción, los mercados necesitan un empujón. Entonces, lo que haremos será establecer este programa de créditos por aquí, quizás un programa de subsidios, tal vez tendremos algunos incentivos fiscales…”. Piensan en los instrumentos de la política industrial como un portafolio de incentivos que el gobierno provee, junto, quizás, a un grupo de industrias preferidas, o industriar prioritarias. “¡Queremos promover call centers! ¡Queremos promover el turismo! ¡Queremos promover repuestos de carros!”. Tradicionalmente, pensábamos en un montón de de incentivos y un montón de sectores que promover. No es la manera en que la nueva política industrial funciona, porque los gobiernos se dieron cuenta de que las necesidades de las nuevas industrias son muy particulares, muy específicas a su individualidad. Si asientas una industria turística, habrá asuntos a lo largo de toda la cadena vertical, desde establecer una reserva natural hasta hacer el marketing, asegurarse de que los derechos de propiedad y lotificación sean adecuados para los hoteles, asegurarse que las aerolíneas nacionales tengan suficiente capacidad. Resolver todos esos problemas requiere una mentalidad muy diferente a simplemente decir “Vamos a dar un montón de incentivos, solo espera sentado”.

Cuando piensas en política industrial como el tratar de discernir que necesitan estas nuevas industrias, es una estrategia mucho más experimental, orientada a resolver problemas de manera itinerante. Cuando ves a este gente, tratas de descubrir que es lo que se necesita, ves como puedes resolver sus problemas. Después regresas, monitoreas, evalúas, y miras si las cosas están funcionando. Si el sector privado está haciendo las cosas que dijeron que iban a hacer. Entonces, se trata más de establecer el proceso, que simplemente decir  “aquí está mi incentivo fiscal, cualquiera puede aprovecharlo”.

Lecciones de la globalización

* Más democracia a nivel nacional y menos instituciones globales

En su libro sobre las paradojas de la globalización, hablas sobre las tensiones que surgen cuando tratas de alcanzar al mismo tiempo globalización económica, democracia y auto determinación nacional.¿Qué tipo de implicaciones tiene esto para un país pequeño como Nicaragua? 

No creo que haya mucha diferencia entre países pequeños y grandes. Un estudiante chino que tuve, una vez describió el acercamiento de China a la globalización en términos muy apropiados. Dijo “nuestro acercamiento a la globalización implica abrir una ventana al mundo, pero poner un cedazo en ella. Tenemos todo el aire fresco que queremos, nuevas ideas y tecnologías, pero nos aseguramos de que los mosquitos se queden afuera”. Entonces, la manera en que China enfrenta esto implica una suerte de balance. Por un lado, tienen inversionistas extranjeros que vienen, pero por otro lado, se aislan de inestabilidad financiera al ir mucho más lento en liberalización financiera. Creo que cada país tiene que encontrar su propio balance por sí mismo, pero ya pasamos el punto en que todos pensaban que con firmar todos los tratados de libre comercio y liberar todas las barreras al comercio, la economía se iba a resolver por si misma.Entonces, digámosle “sí” a la globalización, pero en los términos de cada país. Y a los paises que les ha ido mejor con la globalización, son los que han logrado combinar la globalización con sus estrategias domésticas.

El ascenso del nacionalismo en Europa, la crisis de Grecia, el Brexit, incluso el fenómeno de Donald Trump en EE UU, ¿se relaciona con el descontento con la globalización?

Creo que sí, por mucho. Dos cosas han pasado como resultado de la globalización. La primera es que económicamente, mucha gente siente que han sido privados de sus ganancias, porque la globalización tiene efectos muy desiguales. Si eres un profesional con buenas habilidades, un banquero, un financiero, un ejecutivo de multinacional, un exportador, pues te va muy bien. Pero si no tienes muchas habilidades, si tienes que competir con importaciones de China, pues no te habrá ido muy bien. Entonces, el impacto económico fue negativo para muchos países y para mucha gente. También hubo un choque de valores, y un choque de tensiones que se generaron dentro de la democracia. Había gente que sentía que estaban perdiendo el control de sus vidas. Que se estaban tomando decisiones que no eran parte del proceso democrático. La clase política manejó muy mal esto, diciendo esencialmente “Bueno, es una nueva era. Es globalizada. No podemos hacer nada porque tenemos que competir en una economía global, así que sonríe y aguanta”. Creo que lo que estamos viendo ahora es una reacción.

Entonces, ¿el péndulo se mueve de regreso hacia procesos de toma de decisión a escala nacional? Supongo que esto requiere algún grado de democracia y participación para que sean más legítimos, desplazando la idea de instituciones globales de gobernabilidad.

Absolutamente. Creo que hubo cierto tipo de “globalismo” que se fue con la globalización económica, que hizo que las élites y la clase política depositaran su fe en instituciones globales, y gobernanza global. Esto avanzó más en Europa, donde surgieron varias instituciones transnacionales. Pero ahora vemos las limitaciones de eso. Para bien y para mal, nuestras únicas instituciones democráticas son las que existen a nivel nacional. Eso significa que nunca podremos trascenderlas. Es muy peligroso permitir que los mercados se vuelvan globales e internacionales, mientras nuestra política permanezca principalmente nacional. Mientras no podamos hacer nuestras políticas globales – y creo que los obstáculos son inmensos -, entonces, necesariamente tendremos que traer algo de nuestra economía de regreso a casa.