25 de octubre 2024
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Tres crisis recientes han profundizado la situación de quiebra técnica que aqueja al Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS), desde hace décadas. La primera es la que causó la dictadura cuando reprimió a balazos las manifestaciones cívicas de 2018. La segunda, cuando el mundo casi se detuvo en 2020 por causa de la pandemia de covid - 19. La tercera es por la migración masiva de ciudadanos, que ha expulsado a miles de personas en edad productiva, que podrían estar cotizando al seguro social.
“La cobertura de la seguridad social ha enfrentado una notable contracción desde 2018, provocada por la crisis sociopolítica y exacerbada por la pandemia de COVID-19”, asegura un estudio denominado “La Seguridad Social en Nicaragua: Evaluación, y Propuestas de Mejora”, realizado por la Fundación sin Límites para el Desarrollo Humano (FsL), un centro de análisis nicaragüense fundado en 2009 en Costa Rica, que opera desde 2022, y cuenta con un equipo centroamericano que desarrolla un enfoque regional de investigación.
Los datos muestran que, en 2018, el INSS perdió 157 923 asegurados activos (17.3%), con respecto al año anterior, y aunque los años siguientes mostraron una recuperación parcial, nunca se llegó a los 921 328 asegurados que cotizaban al INSS en noviembre de 2017, que es su cifra máxima hasta ahora. La reducción en la población económicamente activa (PEA), “también ha afectado los niveles de cobertura, con la migración de nicaragüenses a Estados Unidos contribuyendo a la disminución en la fuerza laboral formal del país”.
Estas tres crisis se suman a otras que han marcado al Instituto desde sus primeros años, comenzando por el momento en que no se aplicó el sistema de ‘primas escalonadas’, en el que las contribuciones se revisan cada varios años para garantizar la estabilidad financiera de la institución. En su lugar, se mantuvo uno de reparto simple, que usa los recursos actuales para pagar los gastos actuales, dificultando la formación (y el incremento suficiente) de reservas técnicas.
Otro gran golpe fue la decisión, implementada en 1979, de crear el Sistema Nacional Único de Salud (SNUS), lo que conllevó a descapitalizar al Instituto, al quitarle sus clínicas y hospitales, y pasarlos al control del Ministerio de Salud (Minsa).
Si el proceso de aceleramiento del envejecimiento de la población sirvió para profundizar el deterioro de las finanzas (fenómeno que no se ha detenido, ni nada parece augurar que vaya a detenerse); la decisión de pagar una pensión a miles de personas que nunca habían cotizado (o no habían cotizado lo suficiente), mermaron la capacidad del INSS para que sus ingresos crecieran al ritmo debido, llevándolo a un nivel de deterioro que se manifestó en la pérdida de 679 millones de dólares entre 2013 y 2022.
La situación se revirtió ligeramente en 2023, al generar un ligero superávit de 4 millones de dólares, lo que fue posible gracias a las copiosas transferencias de efectivo realizadas por el Poder Ejecutivo entre 2014 y 2023, que suman 990 millones de dólares, y fueron determinantes para que los déficits no fueran mayores.
Dados esos antecedentes, los expertos de la Fundación sin Límites proyectaron tres escenarios para calcular el futuro de las finanzas del INSS en el quinquenio 2024 - 2028. El más probable de ellos es el primero, llamado ‘Base’, en el que la economía crece al 2.5%. El segundo, llamado ‘Positivo’, el PIB crece al 4.0%, mientras que en el Negativo lo hace solo a razón de 1.0%.
Para todos los casos se calcula una inflación de 5.5%, con un gasto administrativo del 6%, y estabilidad en la compra de bienes y servicios, y de otros gastos. Spoiler: en los tres casos, el resultado es negativo.
El resultado del escenario Base es que las finanzas del INSS se deterioran todos los años, cerrando 2028 con un resultado operativo de -193 millones de dólares, y un balance financiero de -228. En el escenario Positivo, las finanzas del INSS se recuperándose de forma paulatina, cerrando 2028 con -46 y -81 respectivamente, mientras que en el Negativo, el resultado operativo se desploma hasta -249 millones, y el balance financiero hasta -284 millones.
De una forma u otra, ese déficit creciente impactará cada vez más en las finanzas públicas.
Más ancianos; menos cotizantes
2018 marcó el máximo número de cotizantes activos del INSS, con 921 000 personas, pero ese número disminuyó en casi 190 600 personas hasta 2020. Recuperó unos 70 000 cotizantes entre 2021 y julio de 2024, mes que cerró con 801 829. La lentitud de esa recuperación se explica, fundamentalmente, por la suma de tres fenómenos: el envejecimiento de la población, la informalidad del empleo, y el aumento de la migración.
En este último apartado, destacan que “la migración masiva, especialmente de personas en edad productiva, ha reducido la base contributiva del INSS”, y hace que sea más difícil garantizar su sostenibilidad financiera. Destacan que la reciente ola migratoria hacia Estados Unidos ha implicado la salida de miles de trabajadores del país, reduciendo aún más el número de contribuyentes activos al sistema de seguridad social.
“Esta pérdida de capital humano en edad productiva no solo afecta las contribuciones actuales, sino que también proyecta un futuro incierto para la sostenibilidad del INSS, dado que la salida de estas personas compromete la capacidad del país para sostener su sistema de seguridad social en el mediano y largo plazo”, advierte el Informe de FSL..
“La alta informalidad laboral y los bajos salarios, restringen el crecimiento de los ingresos del INSS”, reitera la Fundación sin Límites, destacando que, el tener una tasa de informalidad laboral tan alta (más del 70% de las personas que tienen empleo), implica que “gran parte de la población trabajadora de Nicaragua no contribuye al sistema de seguridad social, lo que reduce significativamente la base de ingresos del INSS”.
Adicionalmente, los bajos salarios de aquellos que sí están asegurados limitan el monto de las contribuciones que se pueden recaudar, lo que afecta directamente los ingresos totales del instituto. “Esta situación es un reflejo de la baja productividad económica del país, y sin una mejora en estas áreas, es improbable que el INSS pueda alcanzar la sostenibilidad financiera a largo plazo”, destaca el Informe.
El tercer gran elemento (el envejecimiento de la población) “presenta un desafío estructural que agravará el desequilibrio financiero del INSS”, porque al aumentar la esperanza de vida, “el número de pensionados crecerá significativamente en las próximas décadas, mientras que la proporción de trabajadores activos disminuirá”.
El resultado de esto es una menor relación entre el número de asegurados y el de pensionados, lo que se traducirá en un incremento en la presión sobre el sistema de pensiones. De ahí que propongan un ajuste en la edad de jubilación o en las tasas de cotización para enfrentar el envejecimiento de la población observado desde hace varios lustros.
Recomendaciones para salvar la Seguridad Social
El estudio advierte sobre la existencia de una serie de prerrequisitos para que la implementación de la necesaria reforma del sistema de pensiones tenga alguna posibilidad de funcionar, comenzando por el más improbable de ellos: la existencia de un diálogo social y político amplio que incluya a representantes del Gobierno, empresarios, cámaras, sindicatos independientes, sociedad civil y expertos en la materia, para diseñar, revisar y consensuar la reforma a la seguridad social.
Por mucho que eso no sea posible en la Nicaragua actual, insisten en que “esta condición es crítica para evitar los errores del pasado, como la reforma unilateral y sin diálogo de 2018, que tuvo consecuencias significativas. Este prerrequisito es inexistente en la actualidad con el actual Gobierno, y será necesario el retorno de la democracia al país para su implementación”, reconocen.
Además de indicar que debe haber “transparencia en el sistema”, una mayor amplitud de datos a la disposición del público, y una evaluación profunda de su situación financiera, los expertos de la Fundación sin Límites proponen una serie de reformas, comenzando por la más necesaria, y a la vez más impopular, y por ello más difícil de aplicar: la modificación de los parámetros.
Eso incluye la posibilidad de aumentar la edad de retiro, aumentar la tasa de cotización, y el número de cotizaciones necesarias para obtener una pensión, que es de 750 semanas (15 años) en este momento. También la revisión del salario base, y de la tasa de reemplazo, evaluando dos riesgos probables: uno, que esas medidas hagan que los pensionados sean más pobres, y dos, las distorsiones que podrían surgir en el mercado laboral por causa de la reforma, tales como el aumento en la edad de retiro y el período de cotización.
Al enlistar otras medidas que permitirían generar ahorros, se menciona hacer que sea el Estado quien pague las pensiones no contributivas, que es como se denomina a aquellas que se le pagan a personas que no cotizaron al INSS, en referencia a las pensiones de víctimas de guerra, las pensiones especiales y las pensiones reducidas, que no tienen respaldo financiero.
“Para mitigar los gastos, se debería revisar el rol del INSS en las pensiones no contributivas, considerando que estas son un programa de protección social y, por lo tanto, deberían estar a cargo del Estado”, financiado por medio del presupuesto de la República, señalan.
Indispensable en cualquier reforma es la reducción de gastos administrativos, que deberían representar el 6.5% de los ingresos por contribuciones. En 2022 ese gasto llegaba al 12.8%, producto de una planilla inflada de 4190 personas devengando un salario promedio de 1170.3 dólares. De paso, abogan por aumentar la eficiencia administrativa, sin afectar el funcionamiento diario del INSS.
Para mejorar la balanza, recomiendan “incrementar la liquidez y rentabilidad de los fondos del INSS”, sustituyendo el Reglamento de Inversiones de 2008 por “una normativa que regule tanto las inversiones financieras como no financieras, estableciendo cuotas específicas para instrumentos domésticos y extranjeros”, para permitir un manejo más eficaz de los riesgos asociados a la falta de liquidez en los mercados.
Mientras esas y otras recomendaciones caen en saco roto, en el primer trimestre de 2024 se mantiene la fragilidad financiera del INSS. Los datos muestran que, con y sin transferencias estatales, hay un déficit en ese período por sexto año consecutivo. Con transferencias, el déficit alcanza los 10 millones de dólares. Sin transferencias, se eleva hasta los 23 millones, solo entre enero y marzo.
