28 de agosto 2020
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LONDRES – Entre las afirmaciones que se repiten en todas las reuniones en línea acerca del covid-19, una concita acuerdo universal: la pandemia ha dado paso a una era de mayor y más robusta intervención estatal en la economía. Pero, ¿qué significa esto para el futuro? ¿En qué aspectos de la vida económica puede y debe el Estado hacer más?
Muchos creen que los Gobiernos deberían enfrentar las desigualdades y redistribuir una cantidad mayor de ingresos, o que deberían abordar el cambio climático de manera más agresiva. Estas son dos prioridades urgentes. Sin embargo, dado que el covid-19 es un shock que sorprendió sin preparación a casi todos los países del mundo, el punto de partida natural es alentar a los Gobiernos para que proporcionen seguros sociales más amplios y mejores ante este tipo de golpes.
Walter Bagehot, uno de los primeros editores de la revista The Economist, sostuvo que Gobiernos y bancos centrales deben actuar como prestamistas de última instancia. La crisis actual ha confirmado que al enfrentar un shock de esta magnitud, los Gobiernos también deben ser los aseguradores de última instancia. Ninguna entidad privada sería capaz de fortalecer el sistema de salud (y financiar los gastos resultantes), remunerar a los trabajadores cesantes, salvar empleos otorgando préstamos a empresas que carecen de liquidez, y efectuar transferencias de emergencia a las familias vulnerables. Solamente los estados pueden hacer todo esto.
Los estadísticos y los economistas distinguen entre los shocks idiosincráticos (que afectan a ciertas personas parte del tiempo) y los shocks agregados (que afectan a todos de manera simultánea). Esta distinción ayuda a la hora de establecer prioridades para los Gobiernos en el futuro.
Los mercados de seguros privados pueden funcionar razonablemente bien cuando los shocks son idiosincráticos. La aseguradora automotriz cubre la reparación de un guardabarros abollado, sin ayuda gubernamental, porque la mayoría de los otros asegurados no chocó al mismo tiempo. Por lo tanto, parte de las primas que ellos pagan lo cubre a uno.
Pero el sistema de seguros privados no es infalible. Funciona mal en el campo de la salud pública si, por ejemplo, estimula el comportamiento arriesgado como el exceso de consumo de alcohol o de calorías, o si conduce a los médicos a recetar exámenes de alto costo que no son estrictamente necesarios. Este tipo de conducta hace que aumente el costo de las primas y deja a los pobres sin cobertura. Es por ello que los planes bien diseñados, como la reciente Ley de Atención Médica de Estados Unidos (conocida como Obamacare), obligan a que todos contraten seguro y, a la vez, proporcionan subsidios a las familias de bajos ingresos.
En los países ricos, diversas combinaciones de seguros privados y públicos protegen a la mayor parte de la ciudadanía contra los riesgos idiosincráticos, ya sean enfermedades, desempleo, o falta de ingresos en la tercera edad. Pero, lo mismo no ocurre en los países emergentes o pobres, donde los sistemas de seguridad social son débiles o se limitan solo a quienes tienen un empleo formal.
En esos países, demasiadas familias pueden perder el fruto de décadas de duro trabajo si un familiar se enferma o sufre un accidente. Un informe reciente del Banco Mundial sobre el asunto llega a la conclusión de que “muchos sistemas de protección social actualmente carecen de protección contra pérdidas catastróficas entre quienes no tienen historial de haber contribuido a planes tradicionales de seguridad social”.
Cerrar esta brecha, precisamente debido a que los seguros privados no pueden hacerlo todo, requerirá movilizar una mayor cantidad de recursos estatales. No existe una razón obvia por la cual países como México, Perú, la República Dominicana, Indonesia, Malasia o Filipinas no puedan hacerlo: hasta la crisis actual, el gasto fiscal de estos países estaba por debajo de un quinto de su PIB.
Pero cabe hacer una salvedad: un mayor financiamiento de los seguros sociales por parte del Estado no implica que este necesariamente deba prestar los servicios cubiertos por dichos seguros. En el servicio nacional de salud británico, los pacientes reciben tratamiento en hospitales estatales pagados por el Gobierno; bajo el sistema canadiense de un solo pagador, el Estado financia los servicios que mayormente prestan clínicas y hospitales privados. Las economías emergentes deberían poder escoger entre uno de estos dos sistemas, u optar por otra fórmula. Y su decisión no debe basarse en la ideología, sino en la efectividad.
Los shocks agregados son algo muy diferente, ya que en ese caso no hay un subconjunto de ciudadanos no afectados que pueda rescatar a las víctimas. Además, como en el caso del covid-19, cuando no existe un subconjunto de países con la suerte de no haber sido tocados por la enfermedad, la ayuda del exterior será limitada, en el mejor de los casos. Por lo tanto, los países están obligados a autoasegurarse, lo que hace que el Gobierno termine actuando como asegurador de última instancia.
El Fondo Monetario Internacional calcula que en respuesta a la pandemia los Gobiernos han gastado US$11 billones adicionales, en muchos casos un décimo del PIB o más. Parafraseando a Mario Draghi, ex Presidente del Banco Central Europeo, los países ricos están gastando lo que sea necesario. Los países emergentes y en desarrollo, con menos posibilidades de conseguir créditos, están gastando lo que pueden.
En un ambiente global de tasas de interés extraordinariamente bajas, los gobiernos de los países ricos pueden endeudarse, con comodidad, mucho más de lo que los puritanos fiscales alguna vez creyeron posible. En Estados Unidos, el Reino Unido, y gran parte de la Unión Europea, la deuda pública bruta hoy es más grande que el PIB, y los mercados todavía no se inmutan. Y, como ocurre hoy, cuando la tasa de interés nominal está en cero, o cerca, la moneda y la deuda pública de corto plazo se convierten en sustitutos cercanos, de modo que los ahorrantes felices acopian los dólares, libras esterlinas, o euros que los bancos centrales imprimen con desenfreno. La inflación no se divisa en el horizonte.
El hecho de que en los países desarrollados los límites a la emisión de deuda pública sean laxos, no significa que no haya límites. Como ha dicho Olivier Blanchard, ex economista jefe del FMI, ello significa que “si se espera que las tasas de interés seguras permanezcan por debajo de las tasas de crecimiento durante largo tiempo”, entonces “bien puede que sea factible renovar esa deuda indefinidamente, es decir, emitir deuda sin posteriores aumentos de los impuestos”.
Pero el si en esa oración acarrea mucho peso. Tiempo atrás, la represión financiera mantenía artificialmente baja la tasa de interés de la deuda fiscal. Hoy día, las bajas tasas de interés a nivel mundial reflejan una combinación del envejecimiento de la población, el lento crecimiento de la productividad, la débil demanda de inversión, y la escasez generalizada de activos seguros. ¿Qué tan persistente será esta combinación de factores? La verdad es que nadie puede estar muy seguro.
También existen cuestiones de justicia intergeneracional. Si en el futuro se necesitan impuestos más altos para repagar aunque sea solo parte de esa deuda, quienes deberán pagar serán nuestros hijos y nietos. Cargarlos con una enorme deuda parece injusto, dado que, en las economías desarrolladas es posible que no gocen de mejores condiciones de vida, en parte porque ya les estamos legando una masiva deuda climática.
Los gobiernos pueden y deben servir como el asegurador de última instancia frente a un shock agregado catastrófico. Pero solo serán capaces de cumplir esta crucial función si nos aseguramos hoy de que cuentan con los recursos necesarios. Ello es especialmente cierto en las economías emergentes y en desarrollo, donde los límites al endeudamiento público no tienen nada de laxos.
Una frase que actualmente se repite mucho es que tras el covid-19, Milton Friedman está “out” y John Maynard Keynes está “in”. Pero si, como dijo Richard Nixon, “ahora todos somos keynesianos”, entonces debemos recordar lo que Keynes enseñaba: la política fiscal debe ser restrictiva en épocas de vacas gordas, precisamente para que pueda ser expansiva en épocas de vacas flacas.
*Traducción de Ana María Velasco. Andrés Velasco, excandidato a la presidencia y ex Ministro de Hacienda de Chile, es Decano de la Escuela de Políticas Públicas de la London School of Economics and Political Science. Copyright: Project Syndicate, 2020.
