15 de febrero 2021
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La administración Biden heredará una larga lista de sanciones económicas impuestas sobre regímenes que rompen las reglas y sobre sus desagradables líderes. Algunas de estas medidas punitivas fueron impuestas por primera vez durante la era Obama (o incluso antes), otras se originan con Trump.
Las sanciones – suspensión de créditos, interrupción del comercio, retiro de visas, denegación de ventas de armamento, bienes confiscados – son un instrumento favorecido en la política exterior. Usualmente cuestan poco, de hecho, pueden representar un ahorro de costos (cooperación no proveída). Las sanciones responden a la indignación política que demanda acción: las sanciones demuestran dureza y contundencia, y eso sin incurrir en los riesgos del despliegue militar.
Sin embargo, es claro que en años recientes la mayoría de los regímenes de sanciones no han logrado sus metas establecidas. Con demasiada frecuencia, los responsables de la política han sobreestimado la influencia y las ventajas de Estados Unidos. Las sanciones han estado divorciadas de estrategias diplomáticas realistas. Es improbable que las sanciones económicas sin dirección – especialmente cuando amenazan los intereses esenciales del régimen al cual se dirigen – logren los resultados esperados.
Durante la administración Obama, la fuerte presión multilateral contra Irán funcionó porque su objetivo delimitado era restringir las ambiciones nucleares de Teherán. Obama no requirió que los Ayatolas abandonasen otras posiciones firmes a nivel doméstico ni internacional.
En nuestro hemisferio, Estados Unidos ha impuesto sanciones duras contra Cuba, Venezuela, y Nicaragua, frecuentemente con apoyo político bipartidista. Sin embargo, los tres regímenes se aferran efectivamente al poder. Cada uno de estos regímenes parece controlar firmemente su aparato de seguridad y goza en alguna medida de apoyo político doméstico. Esto explica la ineficacia de las sanciones hasta ahora.
Consideremos el caso de Nicaragua, una empobrecida nación centroamericana de 6.5 millones de personas. Estados Unidos tiene una larga historia sobreestimando el poder de su influencia en ese país. A finales de la década de 1970, los responsables de la política estadounidense intentaron vigorosamente remover al dictador Anastasio Somoza antes de que los sandinistas, rebeldes de izquierda, pudiesen tomar el poder. Sin embargo, Somoza rechazó las sanciones y un esfuerzo internacional de mediación, hasta que las brigadas sandinistas estaban ya convergiendo en Managua.
En 2006, Estados Unidos buscó nuevamente la derrota de los sandinistas en las urnas, urgiendo a la oposición para que se uniese detrás de una candidatura única. Pero los políticos de oposición ignoraron los llamados de los enviados estadounidenses. El líder sandinista Daniel Ortega, quien ganó esas elecciones contra otros dos candidatos con una estrecha pluralidad, se mantiene en el poder hasta la fecha.
El astuto Ortega construyó una amplia coalición nacional, incluyendo a otros partidos políticos, a las principales organizaciones del sector empresarial y a la Iglesia Católica. Pero eventualmente Ortega se extralimitó: redujo gradualmente el espacio para la oposición política y reservó los beneficios gubernamentales para sus seguidores fieles. Y el declive del apoyo venezolano hacia el régimen Sandinista redujo el gasto público, hasta llegar a imponer medidas de austeridad poco populares. El resultado fue una insurrección popular masiva en abril del 2018, que Ortega reprimió brutalmente. La ferocidad de la represión alejó aún más a los liderazgos de la Iglesia y de las principales asociaciones empresariales.
La respuesta del gobierno de Estados Unidos fue apretar sanciones económicas, presionando a las instituciones financieras internacionales para suspender el acceso a préstamos e imponiendo restricciones sobre figuras clave del régimen. Hasta ahora, sin éxito. Mientras tanto, la pandemia y dos feroces huracanes han golpeado la economía nicaragüense mucho más fuerte que las sanciones estadounidenses. A pesar de todo, un Ortega cada vez más autoritario se mantiene firme en el poder.
Las elecciones presidenciales están programadas para noviembre del 2021. La administración Biden y la comunidad internacional enfrentarán decisiones urgentes: a partir de una evaluación racional de su influencia, ¿cómo pueden empujar a Ortega para que ceda algunas de sus ventajas? Sin llegar a una verdadera igualdad de condiciones, ¿pueden presionar a Ortega para que remueva las restricciones sobre la oposición política y los medios de comunicación, y que garantice el retorno seguro de los exiliados? ¿Cuáles reformas al sistema electoral harían más difícil que Ortega manipule los resultados a su favor?
Ortega probablemente cederá a las presiones internacionales hasta cierto punto, esquivando deliberadamente aquellas condiciones que asegurarían su derrota. Cuál es el punto dónde yace ese balance, será objeto de intensas negociaciones entre la comunidad internacional, la oposición nicaragüense (unida o fragmentada), y Ortega. Ante un compromiso imperfecto, algunos podrán abogar por un boicot. Pero otros líderes de oposición tomarán la oportunidad de presentar su posición ante el público nicaragüense, y ganar al menos algunas cuotas de poder en la Asamblea. Y si la oposición, actualmente fracturada sobre líneas generacionales y partidarias, logra unirse detrás de una única candidatura atractiva, la victoria podría estar apenas al alcance.
Ante esa eventualidad, Ortega temerá soltar el poder solamente para enfrentarse – él, su familia y sus allegados más cercanos – a la cárcel y a la confiscación de sus riquezas adquiridas ilegítimamente. Si Ortega llegase a exigir un paracaídas dorado, la comunidad internacional y los nicaragüenses tendrán que decidir hasta dónde mantener los principios de rendición de cuentas para garantizar una transición del poder que sea calma y sin conflictos.
Los responsables de la política estadounidense también pueden ver más allá de las elecciones del 2021 para urgir a los nicaragüenses a que negocien una forma de vivir juntos después de las elecciones. Ningún gobierno futuro será exitoso sin algo de cooperación de la oposición. Si Ortega se mantuviese en el poder, necesitará que la empresa privada invierta. Si triunfase la oposición, necesitará que los sandinistas, bien organizados, acepten ciertas reglas consensuales del juego. Quizás este nuevo contrato social podría disminuir los temores de que los ganadores aplasten a los perdedores.
Estos son los compromisos difíciles que hacen de la diplomacia una profesión demandante. Aceptando su limitado poder de influencia, el gobierno estadounidense puede relajar las sanciones – volver a abrir las ventanas de financiamiento para el desarrollo, levantar penalidades de visas y sanciones económicas a individuos que cooperen y sus familias – para alcanzar resultados subóptimos. El gobierno estadounidense puede aceptar arreglos mediante los cuales nicaragüenses que le disgustan sigan siendo parte del panorama político del país. Predeciblemente, habrá políticos en el Capitolio listos para acusar a la administración Biden de ser “suave con el socialismo”. Pero mi corazonada es que la mayoría de los nicaragüenses, conocedores como son de su propia historia política, estarán más que contentos de vivir con soluciones imperfectas.
* Publicado en el Wilson Center Latin American Program. Richard E. Feinberg es profesor de economía política internacional en la Escuela de Política y Estrategia Global de la Universidad de California, San Diego. Ha ocupado cargos públicos en la Casa Blanca, el Departamento de Estado y el Departamento del Tesoro. Es coautor de La tragedia nicaragüense: del consenso a la coerción (Wilson Center, 2019).
